Establecer una relación directa entre ciencia y decisiones políticas pone en riesgo las mismas bases del sistema democrático
Informe España 2025 (IX) - Cátedra José María Martín Patino de la Cultura del Encuentro - Universidad Pontificia Comillas - Fundación Ramóm Areces
Gracias a la Fundación Ramón Areces, la Cátedra José María Martín Patino de la Cultura del Encuentro elabora este informe. En él ofrecemos una interpretación global y comprensiva de la realidad social española, de las tendencias y procesos más relevantes y significativos del cambio.
El informe quiere contribuir a la formación de la autoconciencia colectiva, ser un punto de referencia para el debate público que ayude a compartir los principios básicos de los intereses generales.
Parte primera: Consideraciones generales frente a la erosión democrática: más ciencia, mejor política (Joan Subirats, Universitat Autònoma de Barcelona).
El informe quiere contribuir a la formación de la autoconciencia colectiva, ser un punto de referencia para el debate público que ayude a compartir los principios básicos de los intereses generales.
Parte primera: Consideraciones generales frente a la erosión democrática: más ciencia, mejor política (Joan Subirats, Universitat Autònoma de Barcelona).
9.- Unas políticas más sólidas y efectivas para reforzar la democracia.
Hay cada vez menos espacio para seguir con la "política de siempre". La pluralidad social ha ido en aumento (se discuten más los objetivos y las prioridades) y, por otro lado, ha aumentado la incertidumbre sobre los efectos no deseados que la respuesta a un problema puede acabar generando. No es fácil seguir trampeando con medidas incrementalistas, cuando no puede darse por supuesto que se dispondrá de más recursos y, sobre todo, cuando la reiteración y pervivencia de los problemas no resueltos los acaba convirtiendo en "problemas malditos" por aparentemente irresolubles.
Recordemos el debate sobre los potenciales efectos negativos de las semillas transgénicas, los debates sobre el aborto y el momento en que se inicia la vida, las cuestiones referentes a la eutanasia, los vientres de alquiler, el cambio de sexo y tantos otros temas que venimos arrastrando y debatiendo. Nos referimos, por tanto, a problemas que combinan fuertes dosis de complejidad, gran incertidumbre sobre los efectos que cualquier cambio pueda generar y, al mismo tiempo, una fuerte divergencia normativa o de valores en lo que finalmente se considera como problema.
Estamos acostumbrados a plantearnos preguntas sobre las que no tenemos aún respuestas. Son cosas que sabemos que no sabemos. Lo nuevo es que ahora nos enfrentamos a incógnitas desconocidas, interrogantes aún no planteados. Cosas que no sabemos que no sabemos (Head, 2022). Y en esa situación, muchos de los instrumentos que habíamos construido para reducir la complejidad, mediante modelos en los que escogíamos algunas variables y planteábamos posibles combinaciones, ahora no nos acaban de funcionar. Si a eso le añadimos la falta de adecuación de los procesos de decisión y gestión de muchas instituciones públicas, acostumbradas a trabajar más desde la jerarquía y la distribución de competencias que desde el problema, y el necesario, pero muchas veces ensordecedor, contraste de posiciones ideológicas, el resultado no acaba siendo el que necesitaríamos.
En esta situación de incertidumbre extrema, las alternativas que se generan desde la esfera política no resultan muy halagüeñas. Por un lado, están los que se atrincheran en la negación de los problemas, aludiendo a la falta de consistencia científica de los diagnósticos emitidos, al hecho de que las propuestas que se plantean son poco realistas e inalcanzables, o, incluso, al hecho de que responden a una suerte de conspiración internacional global para menoscabar la libertad. Otros prefieren generar maniobras de distracción que sitúen la atención en aspectos que disparan prejuicios colectivos que identifican en "los otros" todo lo malo que nos pasa. Lo cierto es que cada vez queda menos tiempo y menos espacio para "esperar y ver qué pasa".
En Europa, la lejanía y la relativa opacidad de los escenarios de decisión han permitido elaborar "políticas sin política" (Schmidt, 2020), supliendo así las dificultades de los Estados miembros para alzar la vista y tomar decisiones de políticas públicas más a medio y largo plazo. Y así, no ha sido extraño utilizar a la Unión Europea como chivo expiatorio que justificara decisiones incómodas. Pero esta distribución de roles ha ido perdiendo fuelle. Se incrementa la politización de la escena europea. Hay más gente descontenta con una globalización que les deja atrás. La restricción del gasto en la crisis de 2008 tampoco ayudó. Y a ello se añade el uso que la extrema derecha está haciendo del impacto en el estatus y la identidad nacional que la policrisis y los movimientos migratorios generan.
Ya hemos señalado -y se ha podido constatar en múltiples encuestas en distintos países- la creciente desconfianza hacia los políticos y las instituciones desde las que gobiernan y debaten. Las decisiones que se van tomando adolecen de falta de perspectiva estratégica y la continuidad y enquistamiento de los problemas a los que se dice querer hacer frente va erosionando la legitimidad. Muchos de los problemas de fondo tienen fundamentos que van más allá de las fronteras nacionales y no acaban tampoco de responder a la estructura de poderes establecida. No se consigue articular de forma efectiva a ciudadanía, expertos y los distintos actores implicados en cada problemática.
Volviendo a Wagensberg, "complejidad más anticipación es igual a incertidumbre más acción" (2004), y para ello nada mejor que acudir a la ciencia. Como ya hemos avanzado, la situación de "policrisis" es extremadamente compleja, ya que cada uno de sus componentes interactúa con otros y afecta a múltiples intereses y actores, situados en todas las escalas posibles, desde la global a la más cercanamente local. El conocimiento, la ciencia, nos puede ayudar a hacer más manejable esa infinita complejidad, sin reducir precisamente la riqueza de matices de esa realidad. Otra cosa es que lo que nos diga la ciencia nos sirva para elaborar y poner en práctica una política concreta de respuesta.
Decíamos anteriormente que establecer una relación directa entre ciencia y decisiones políticas pone en riesgo las mismas bases del sistema democrático. Un sistema que fundamenta su legitimidad y solidez en renunciar al "absoluto" no puede ahora convertir en indiscubile lo que la ciencia aporte en cada caso. La democracia basa su resiliencia en implicar en las decisiones que les afectan precisamente a los que viven las situaciones consideradas problemáticas, y no sólo a los que las analizan o tienen el poder institucional de decidir sobre el tema. El hecho de ser protagonistas de lo que ocurre y también de ser receptores de lo que pueda decidirse llevar a cabo, les confiere una significación que, probablemente, el análisis científico en sí mismo no tiene por qué tener en cuenta, pero sí que resulta imprescindible si se quiere modificar la realidad.
Por otro lado, hemos de ser conscientes de que sólo con "evidencias" no lograremos resolver los debates políticos. Lo que hemos de intentar es clarificarlos. Y eso se puede hacer discutiendo la relevancia de la pregunta o el objetivo evaluado, contraponiendo otros objetivos de peso, discutiendo la validez general de lo que se ha hecho (es decir, que la conclusión del estudio de una determinada política en unas determinadas circunstancias pueda acabar siendo de aplicación general).
El derecho a la duda está plenamente inscrito en el funcionamiento de la democracia. Como lo es el permitir que se luche contra los fundamentos del propio sistema democrático si se utilizan de manera correcta los requisitios y las reglas que la democracia tiene establecidos para disentir. Lo cual no implica que los defensores de la democracia no hagamos todo lo posible para aumentar y reforzar la relación entre evidencias científicas, conocimiento disponible y solidez de las decisiones políticas a tomar frente a los retos que colectivamente tenemos planteados, reduciendo el espacio para bulos, falsedades y otras argucias demagógicas.
El Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC) lanzó en 2022 lo que podríamos considerar un ultimátum poniendo en el punto de mira a los combustibles fósiles y a las ayudas públicas al carbón, el petróleo y el gas (IPCC, 2022). "Es hora de que dejemos de quemar nuestro planeta y empecemos a invertir en las renovables", resumió el secretario general de la ONU António Guterres. Dichas emisiones deberían tocar techo en 2025 para luego ir descendiendo, si se quieren evitar situaciones irremediables. Los informes del IPCC concluyeron que la humanidad era la culpable del punto de no retorno en el que estamos a punto de entrar. O hay cambio en las políticas energéticas de los países y en sus derivadas, o la situación se convertirá en irreversible. A pesar de las evidencias abrumadoras que la ciencia ha aportado al respecto, el negacionismo existente sobre ese análisis ha ido manteniéndose y extendiéndose, lo que pone de relieve la necesidad de construir las bases sociales y políticas necesarias para conseguir convertir las evidencias en decisiones políticas implementables.
No es casualidad que existan dificultades para ello. Como ya hemos avanzado, las decisiones públicas, por técnica y científicamente sólidas que sean, no por ello son socialmente neutrales, ya que generan costes y beneficios, perdedores y ganadores. A nuestro entender, cuando se habla de "ciencia para las políticas" se quiere relacionar más intensamente conocimiento, actores, valores, intereses y decisión, con la pretensión de mejorar la eficacia de las medidas a tomar sin menoscabar los fundamentos pluralistas y abiertos del sistema democrático.
Incorporemos otro ejemplo en un campo distinto del climático. Consideremos, por ejemplo, el problema de la segregación escolar, entendido como la distribución desigual de los alumnos entre los centros educativos de un territorio por motivo de sus características sociales, lo que acaba con escuelas que acumulan alumnado de origen inmigrante o con necesidades socieconómicas. La ciencia puede medir la magnitud de la segregación escolar, compararla con la referencia de otras ciudades o países, o ver el impacto que la segregación tiene en el éxito educativo. Es decir, contribuir a caracterizar el problema y sus consecuencias. Sin embargo, el debate sobre qué es más importante, si respetar la libertad de elección de centro de las familias o conseguir que la escuela sea un espacio compartido con condiciones de escolarización homogéneas es de naturaleza política.
La posición de cada uno depende de cómo concibamos la democracia o el tipo de mundo en el que nos gustaría vivir o, desde la perspectiva de los intereses, sobre qué percibimos que ganamos o perdemos con la situación actual y con los posibles cursos de acción. A lo que debe aspirar la ciencia para las políticas es a que este debate sea explícito y no se produzca al margen de las evidencias sobre el problema y sus consecuencias. La calidad del debate político es un componente importante de la calidad de la democracia. Es importante destacar que esta ambición de arrojar luz sobre el debate político e informar el proceso de formación de las políticas públicas se aleja de la visión en que las evidencias se esgrimen como si se tratara de un ejercicio estrictamente técnico (y despolitizado) de resolución de problemas.
(Coordinación y edición: Agustín Blanco, Sebastián Mora y José Antonio López-Ruiz)
Hay cada vez menos espacio para seguir con la "política de siempre". La pluralidad social ha ido en aumento (se discuten más los objetivos y las prioridades) y, por otro lado, ha aumentado la incertidumbre sobre los efectos no deseados que la respuesta a un problema puede acabar generando. No es fácil seguir trampeando con medidas incrementalistas, cuando no puede darse por supuesto que se dispondrá de más recursos y, sobre todo, cuando la reiteración y pervivencia de los problemas no resueltos los acaba convirtiendo en "problemas malditos" por aparentemente irresolubles.
Recordemos el debate sobre los potenciales efectos negativos de las semillas transgénicas, los debates sobre el aborto y el momento en que se inicia la vida, las cuestiones referentes a la eutanasia, los vientres de alquiler, el cambio de sexo y tantos otros temas que venimos arrastrando y debatiendo. Nos referimos, por tanto, a problemas que combinan fuertes dosis de complejidad, gran incertidumbre sobre los efectos que cualquier cambio pueda generar y, al mismo tiempo, una fuerte divergencia normativa o de valores en lo que finalmente se considera como problema.
Estamos acostumbrados a plantearnos preguntas sobre las que no tenemos aún respuestas. Son cosas que sabemos que no sabemos. Lo nuevo es que ahora nos enfrentamos a incógnitas desconocidas, interrogantes aún no planteados. Cosas que no sabemos que no sabemos (Head, 2022). Y en esa situación, muchos de los instrumentos que habíamos construido para reducir la complejidad, mediante modelos en los que escogíamos algunas variables y planteábamos posibles combinaciones, ahora no nos acaban de funcionar. Si a eso le añadimos la falta de adecuación de los procesos de decisión y gestión de muchas instituciones públicas, acostumbradas a trabajar más desde la jerarquía y la distribución de competencias que desde el problema, y el necesario, pero muchas veces ensordecedor, contraste de posiciones ideológicas, el resultado no acaba siendo el que necesitaríamos.
En esta situación de incertidumbre extrema, las alternativas que se generan desde la esfera política no resultan muy halagüeñas. Por un lado, están los que se atrincheran en la negación de los problemas, aludiendo a la falta de consistencia científica de los diagnósticos emitidos, al hecho de que las propuestas que se plantean son poco realistas e inalcanzables, o, incluso, al hecho de que responden a una suerte de conspiración internacional global para menoscabar la libertad. Otros prefieren generar maniobras de distracción que sitúen la atención en aspectos que disparan prejuicios colectivos que identifican en "los otros" todo lo malo que nos pasa. Lo cierto es que cada vez queda menos tiempo y menos espacio para "esperar y ver qué pasa".
En Europa, la lejanía y la relativa opacidad de los escenarios de decisión han permitido elaborar "políticas sin política" (Schmidt, 2020), supliendo así las dificultades de los Estados miembros para alzar la vista y tomar decisiones de políticas públicas más a medio y largo plazo. Y así, no ha sido extraño utilizar a la Unión Europea como chivo expiatorio que justificara decisiones incómodas. Pero esta distribución de roles ha ido perdiendo fuelle. Se incrementa la politización de la escena europea. Hay más gente descontenta con una globalización que les deja atrás. La restricción del gasto en la crisis de 2008 tampoco ayudó. Y a ello se añade el uso que la extrema derecha está haciendo del impacto en el estatus y la identidad nacional que la policrisis y los movimientos migratorios generan.
Ya hemos señalado -y se ha podido constatar en múltiples encuestas en distintos países- la creciente desconfianza hacia los políticos y las instituciones desde las que gobiernan y debaten. Las decisiones que se van tomando adolecen de falta de perspectiva estratégica y la continuidad y enquistamiento de los problemas a los que se dice querer hacer frente va erosionando la legitimidad. Muchos de los problemas de fondo tienen fundamentos que van más allá de las fronteras nacionales y no acaban tampoco de responder a la estructura de poderes establecida. No se consigue articular de forma efectiva a ciudadanía, expertos y los distintos actores implicados en cada problemática.
Volviendo a Wagensberg, "complejidad más anticipación es igual a incertidumbre más acción" (2004), y para ello nada mejor que acudir a la ciencia. Como ya hemos avanzado, la situación de "policrisis" es extremadamente compleja, ya que cada uno de sus componentes interactúa con otros y afecta a múltiples intereses y actores, situados en todas las escalas posibles, desde la global a la más cercanamente local. El conocimiento, la ciencia, nos puede ayudar a hacer más manejable esa infinita complejidad, sin reducir precisamente la riqueza de matices de esa realidad. Otra cosa es que lo que nos diga la ciencia nos sirva para elaborar y poner en práctica una política concreta de respuesta.
Decíamos anteriormente que establecer una relación directa entre ciencia y decisiones políticas pone en riesgo las mismas bases del sistema democrático. Un sistema que fundamenta su legitimidad y solidez en renunciar al "absoluto" no puede ahora convertir en indiscubile lo que la ciencia aporte en cada caso. La democracia basa su resiliencia en implicar en las decisiones que les afectan precisamente a los que viven las situaciones consideradas problemáticas, y no sólo a los que las analizan o tienen el poder institucional de decidir sobre el tema. El hecho de ser protagonistas de lo que ocurre y también de ser receptores de lo que pueda decidirse llevar a cabo, les confiere una significación que, probablemente, el análisis científico en sí mismo no tiene por qué tener en cuenta, pero sí que resulta imprescindible si se quiere modificar la realidad.
Por otro lado, hemos de ser conscientes de que sólo con "evidencias" no lograremos resolver los debates políticos. Lo que hemos de intentar es clarificarlos. Y eso se puede hacer discutiendo la relevancia de la pregunta o el objetivo evaluado, contraponiendo otros objetivos de peso, discutiendo la validez general de lo que se ha hecho (es decir, que la conclusión del estudio de una determinada política en unas determinadas circunstancias pueda acabar siendo de aplicación general).
El derecho a la duda está plenamente inscrito en el funcionamiento de la democracia. Como lo es el permitir que se luche contra los fundamentos del propio sistema democrático si se utilizan de manera correcta los requisitios y las reglas que la democracia tiene establecidos para disentir. Lo cual no implica que los defensores de la democracia no hagamos todo lo posible para aumentar y reforzar la relación entre evidencias científicas, conocimiento disponible y solidez de las decisiones políticas a tomar frente a los retos que colectivamente tenemos planteados, reduciendo el espacio para bulos, falsedades y otras argucias demagógicas.
El Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC) lanzó en 2022 lo que podríamos considerar un ultimátum poniendo en el punto de mira a los combustibles fósiles y a las ayudas públicas al carbón, el petróleo y el gas (IPCC, 2022). "Es hora de que dejemos de quemar nuestro planeta y empecemos a invertir en las renovables", resumió el secretario general de la ONU António Guterres. Dichas emisiones deberían tocar techo en 2025 para luego ir descendiendo, si se quieren evitar situaciones irremediables. Los informes del IPCC concluyeron que la humanidad era la culpable del punto de no retorno en el que estamos a punto de entrar. O hay cambio en las políticas energéticas de los países y en sus derivadas, o la situación se convertirá en irreversible. A pesar de las evidencias abrumadoras que la ciencia ha aportado al respecto, el negacionismo existente sobre ese análisis ha ido manteniéndose y extendiéndose, lo que pone de relieve la necesidad de construir las bases sociales y políticas necesarias para conseguir convertir las evidencias en decisiones políticas implementables.
No es casualidad que existan dificultades para ello. Como ya hemos avanzado, las decisiones públicas, por técnica y científicamente sólidas que sean, no por ello son socialmente neutrales, ya que generan costes y beneficios, perdedores y ganadores. A nuestro entender, cuando se habla de "ciencia para las políticas" se quiere relacionar más intensamente conocimiento, actores, valores, intereses y decisión, con la pretensión de mejorar la eficacia de las medidas a tomar sin menoscabar los fundamentos pluralistas y abiertos del sistema democrático.
Incorporemos otro ejemplo en un campo distinto del climático. Consideremos, por ejemplo, el problema de la segregación escolar, entendido como la distribución desigual de los alumnos entre los centros educativos de un territorio por motivo de sus características sociales, lo que acaba con escuelas que acumulan alumnado de origen inmigrante o con necesidades socieconómicas. La ciencia puede medir la magnitud de la segregación escolar, compararla con la referencia de otras ciudades o países, o ver el impacto que la segregación tiene en el éxito educativo. Es decir, contribuir a caracterizar el problema y sus consecuencias. Sin embargo, el debate sobre qué es más importante, si respetar la libertad de elección de centro de las familias o conseguir que la escuela sea un espacio compartido con condiciones de escolarización homogéneas es de naturaleza política.
La posición de cada uno depende de cómo concibamos la democracia o el tipo de mundo en el que nos gustaría vivir o, desde la perspectiva de los intereses, sobre qué percibimos que ganamos o perdemos con la situación actual y con los posibles cursos de acción. A lo que debe aspirar la ciencia para las políticas es a que este debate sea explícito y no se produzca al margen de las evidencias sobre el problema y sus consecuencias. La calidad del debate político es un componente importante de la calidad de la democracia. Es importante destacar que esta ambición de arrojar luz sobre el debate político e informar el proceso de formación de las políticas públicas se aleja de la visión en que las evidencias se esgrimen como si se tratara de un ejercicio estrictamente técnico (y despolitizado) de resolución de problemas.
(Coordinación y edición: Agustín Blanco, Sebastián Mora y José Antonio López-Ruiz)